Het bestuursrechtelijk onderzoek en de (eventuele) maatregelen na een bedrijfsongeval

Een derde artikel in een serie van vier waarin verschillende aspecten worden belicht die relevant kunnen zijn bij een bedrijfsongeval.

Inleiding

Bedrijfsongevallen kunnen uitmonden in een strafrechtelijk onderzoek. Dit is in elk geval aan de orde bij een dodelijk ongeval. In onze vorige bijdrage zijn wij ingegaan op het verloop van een strafrechtelijk onderzoek bij een (dodelijk) bedrijfsongeval en de dan relevante aspecten. In deze bijdrage gaan wij in op de situatie dat geen strafrechtelijk, maar een bestuursrechtelijk onderzoek plaatsvindt naar een arbeidsongeval door de Arbeidsinspectie.

Wij schetsen eerst onder welke omstandigheden een arbeidsongeval onderwerp wordt van een bestuursrechtelijk onderzoek. Daarna gaan wij in op de inhoud van een bestuursrechtelijk onderzoek door de Arbeidsinspectie en schetsen wij de gang van zaken in het geval van

een zelfonderzoek en
een ‘klassiek’ bestuursrechtelijk onderzoek.

Wij gaan in op de mogelijke uitkomsten van beide onderzoeken en besteden daarbij met name aandacht aan de bestuurlijke boete.

Tot slot bespreken wij de meer ‘klassieke’ handhavingsbevoegdheden die de Arbeidsinspectie ter beschikking staan, waaronder de last onder bestuursdwang, de last onder dwangsom en de stillegging. Wij eindigen met een aantal opmerkingen over de doorwerking van bestuursrechtelijke sancties naar een Bibob-onderzoek en de (bedrijfs-)VOG.

Wanneer wordt een arbeidsongeval bestuursrechtelijk onderzocht?

Zoals wij in onze vorige bijdrage hebben aangegeven, zal een dodelijk arbeidsongeval in elk geval onderwerp worden van een strafrechtelijk onderzoek. In het geval sprake is van een niet dodelijk arbeidsongeval kan een strafrechtelijk onderzoek ook zijn aangewezen als de specifieke omstandigheden van het geval daartoe aanleiding geven. Daarbij kan worden gedacht aan de ernst en impact van het ongeval en de vraag of sprake is van recidive.

In vrijwel alle andere gevallen zal een arbeidsongeval onderwerp worden van een bestuursrechtelijk onderzoek door de Arbeidsinspectie. Anders dan voorheen, zal de Arbeidsinspectie nadat een beeld is gevormd van alle feiten en omstandigheden de partij die als werkgever kwalificeert vragen om een zogenoemd ‘zelfonderzoek’ te doen naar het ongeval. In uitzonderingsgevallen – of indien de werkgever niet bereid is tot het doen van zelfonderzoek – kan de Arbeidsinspectie besluiten om zelf onderzoek te doen naar het ongeval.

Het zelfonderzoek op hoofdlijnen

Het verzoek van de Arbeidsinspectie aan een werkgever om zelf verder onderzoek te doen naar een arbeidsongeval is in beginsel vrijblijvend, in die zin dat een werkgever niet gehouden is aan dit verzoek te voldoen. Echter, als een werkgever afziet van het doen van een zelfonderzoek dan zal de Arbeidsinspectie een eigen onderzoek doen en dan ook zelf de regie nemen. Als de mogelijkheid tot zelfonderzoek wordt aangeboden, valt het dan ook te adviseren om daarvan gebruik te maken. Niet alleen wordt dan een meewerkende houding getoond, ook behoudt de werkgever een vorm van regie.

Het zelfonderzoek moet antwoord geven op de vraag hoe het ongeval heeft kunnen gebeuren en wat de directe- en basisoorzaken van het ongeval zijn geweest. Ook moet de werkgever aangeven welke lessen worden getrokken uit de uitkomsten van het zelfonderzoek en tot welke verbetermaatregelen de werkgever is overgegaan (een verbeterplan).

De Arbeidsinspectie heeft voor het doen van het zelfonderzoek en het rapporteren over de bevindingen daarvan een tweetal handreikingen gepubliceerd die op hoofdlijnen inzicht geven in hetgeen de Arbeidsinspectie verwacht van een zelfonderzoek. Wij adviseren om deze handreikingen goed door te nemen en over te nemen in de op te stellen rapportage. Desgewenst kan een veiligheidsdeskundige hierbij ook de nodige ondersteuning bieden.

De Arbeidsinspectie zal de rapportage waarin de bevindingen van het zelfonderzoek zijn neergelegd beoordelen en nagaan of de in het verbeterplan neergelegde maatregelen zijn opgevolgd. Als dat het geval is, kan de Arbeidsinspectie ervoor kiezen de zaak niet verder op te pakken en het daarbij te laten.

Voldoet het zelfonderzoek niet, worden of zijn de verbetermaatregelen niet uitgevoerd of is sprake van een zodanige overtreding dat altijd een bestuurlijke boete is aangewezen, dan zal de Arbeidsinspectie een eigen (vervolg)onderzoek doen en/of handhavend optreden. Er mag dan ook niet te lichtvaardig worden gedacht over de voor te stellen verbetermaatregelen. Als die mogelijk zijn, moeten zij zowel het gesignaleerde probleem oplossen, als feitelijk gezien uitvoerbaar en controleerbaar zijn.

Het eigen onderzoek door de Arbeidsinspectie

In het geval de Arbeidsinspectie zelf onderzoek doet, staan alle bevoegdheden ter beschikking die volgen uit de Algemene wet bestuursrecht (‘Awb’) en de diverse bijzondere wetten. Deze bevoegdheden kunnen zowel tegen de (vermoedelijke) overtreder als tegen derden worden ingezet. Kort en goed heeft de Arbeidsinspectie toegang tot alle plaatsen, mag hij inlichtingen vorderen, mag hij inzage vorderen in een identiteitsbewijs, mag hij inzage in (zakelijke) gegevens en bescheiden vorderen of kopieën daarvan maken, monsters te nemen en mag hij vervoermiddelen onderzoeken.

Eenieder moet medewerking verlenen aan de Arbeidsinspectie. Deze medewerking is afdwingbaar met een last onder bestuursdwang. Opzettelijke weigering van medewerking is daarnaast strafbaar ingevolge artikel 184 Sr. Dat artikel stelt onder andere het opzettelijk niet voldoen aan een toezichtsvordering strafbaar, zowel van toezichthoudende ambtenaren (lid 1) als van niet-ambtenaren (lid 2).

Wel gelden er grenzen aan deze bevoegdheden. De Arbeidsinspectie mag slechts gebruik van haar bevoegdheden maken voor zover dit redelijkerwijs noodzakelijk is voor de vervulling van haar taak. Dit geldt ook voor de medewerkingsverplichting. Slechts die medewerking kan worden gevorderd die redelijkerwijs kan en mag worden verlangd. Ook gelden er aanvullende spelregels in het geval een bestuurlijke boete wordt overwogen. Daarover later meer.

Toegespitst op een arbeidsongeval, zien wij in de praktijk vaak dat de Arbeidsinspectie na een eerste opname van de situatie de betrokken medewerkers wenst te horen. Van dit horen wordt een verslag gemaakt dat ter ondertekening wordt aangeboden. Het advies is om daarbij wel om de nodige tijd te vragen om het verslag goed door te nemen.

Ook worden vaak gegevens en bescheiden gevorderd, waaronder handboeken, de RIE, (werk)instructies en arbeidsovereenkomsten. Als die stukken direct beschikbaar zijn kunnen zij worden verstrekt. Wel valt het aan te raden goed te noteren welke stukken worden verstrekt en daarvan kopieën beschikbaar te houden.

Als de stukken niet direct beschikbaar zijn, kan worden gevraagd om een ‘boodschappenlijst’ per e-mail aan te leveren en kunnen de stukken worden nagezonden. Indien noodzakelijk kan dan ook nog een korte toelichting op de stukken worden gegeven. Die ‘boodschappenlijst’ zal daarbij vaak in de vorm van een vordering worden verstuurd, zodat medewerking niet vrijwillig is.

Ook het eigen onderzoek van de Arbeidsinspectie leidt tot een rapport, waaruit onder meer volgt of sprake is van een of meerdere overtredingen en of volgens de Arbeidsinspectie een bestuurlijke boete is aangewezen.

Bestuurlijke boete?

Op het moment dat een eigen onderzoek van de Arbeidsinspectie of een zelfonderzoek daartoe aanleiding geeft, kan de Arbeidsinspectie overgaan tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Hieronder gaan wij nader in op de vraag wanneer en aan wie een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, hoe het proces er uit ziet en onder welke omstandigheden van een bestuurlijke boete kan worden afgezien.

Wanneer en aan wie kan een boete worden opgelegd?

Een bestuurlijke boete kan worden opgelegd aan een overtreder. Wie overtreder is, hangt af van de vraag tot wie het overtreden voorschrift zich richt, een persoon binnen de onderneming (bijvoorbeeld een veiligheidskundige) of een rechtspersoon. Als is vastgesteld dat een rechtspersoon als overtreder kwalificeert, kan een bestuurlijke boete vervolgens ook worden opgelegd aan de feitelijk leidinggever binnen die onderneming. Evenals in het strafrecht, dient het bij feitelijk leidinggeven te aan om feitelijke macht, invloed en verantwoordelijkheid ten aanzien van de overtreding.

Een bestuurlijke boete is verder – zoals ook uit de naam volgt – bedoeld als een straf. Dat houdt in dat aan een (vermoedelijke) overtreder de zogeheten cautie toekomt. Kort en goed is hij niet gehouden (verplicht) om te verklaren en kan hij zich beroepen op het zwijgrecht. Dit raakt ook gelijk aan het grootste (discussie)punt rond een zelfonderzoek.

Daaruit volgt mogelijk belastend materiaal dat wordt gebruikt voor het opleggen van een bestuurlijke boete, terwijl een overtreder niet gehouden is om bijvoorbeeld verklaringen in de vorm van een zelfonderzoek af te leggen. Verder is een bestuurlijke boete niet alleen mogelijk bij een overtreding van de Arbeidsomstandighedenwet, maar ook bij een veelheid aan andere (arbeids)wetten. Denk hierbij aan de Wet arbeid vreemdelingen, de Wet minimumloon of de Arbeidstijdenwet.

Proces van boeteoplegging

Door de Arbeidsinspectie worden alle onderzoeksbevindingen neergelegd in een boeterapport. Uit dit rapport volgt onder meer de overtreding en de naam van de overtreder. Dit boeterapport wordt door de Arbeidsinspectie toegezonden aan zowel de (vermoedelijke) overtreder als de boeteoplegger. Op dat moment is het nog niet mogelijk om te reageren op de inhoud van het rapport.

Als de boeteoplegger besluit dat een bestuurlijke boete op zijn plaats is, zal hij een boetevoornemen (een kennisgeving) sturen aan de (vermoedelijke) overtreder. Dit boetevoornemen vermeldt dat het voornemen bestaat een boete op te leggen. Tegen dit voornemen kan wel een zienswijze worden ingediend. In deze zienswijze kan worden aangegeven waarom bijvoorbeeld geen sprake is van een overtreding of de voorgenomen boete te hoog is.

Ook kan worden aangegeven welke lessen zijn getrokken uit (het onderzoek naar) het ongeval. Wij adviseren om in de regel gebruik te maken van de zienswijzemogelijkheid, omdat dit de mogelijkheid biedt om een procedure te voorkomen of de scherpste randjes van een boete af te halen. Als de gegeven termijn voor een zienswijze te kort is, adviseren wij om een verlenging te vragen.

Na ontvangst van de zienswijze zal de boeteoplegger moeten wegen of een boete nog steeds op zijn plaats is. Is dat het geval, dan dient uiterlijk 13 weken na het opstellen van het boeterapport een besluit te worden genomen. Alhoewel deze termijn een termijn van orde is, is deze niet geheel zonder betekenis. Een overschrijding kan tot een boetematiging leiden, bijvoorbeeld als deze overschrijding (zeer) fors is of zonder goede reden heeft plaatsgevonden. Tegen de boetebeschikking zelf staat vervolgens bezwaar, beroep en hoger beroep open.

Boetehoogte en matigingsgronden

De hoogte van een boete volgt in de regel uit de wet of uit een boetebeleidsregel. Specifiek in het geval van de Arbeidsomstandighedenwet, volgt de hoogte van een boete uit de Beleidsregel boeteoplegging arbeidsomstandighedenwetgeving. In de Beleidsregel is een tabel waaruit volgt voor welk artikel, artikellid of onderdeel een bestuurlijke boete kan worden gegeven, welke categorie boetenormbedrag daaraan gekoppeld is en om welk type overtreding het gaat. De hoogte is daarbij afhankelijk van onder meer

i) de ernst van de overtreding,

ii) de omvang van de overtreding en

iii) de aard van het letsel.

In het geval van recidive (een herhaalde overtreding), kan tot een hogere boete worden besloten. De Beleidsregel bevat echter ook matigingsgronden. De belangrijkste matigingsgronden die volgen uit de Beleidsregel hebben betrekking op de vraag of

i) de nodige maatregelen zijn genomen ter voorkoming van een overtreding en

ii) welke adequate maatregelen na de overtreding zijn genomen.

In beide gevallen is het aan de werkgever om aan te tonen dat een matigingsgrond aanwezig is.

Naast de matigingsgronden die volgen uit de Beleidsregel, bestaan er ook nog andere matigingsgronden. Een boete dient namelijk evenredig te zijn of, anders gezegd, in een redelijke verhouding te staan tot het overtreden voorschrift. Allerlei omstandigheden kunnen maken dat dit niet het geval is, en die liggen vaak besloten in het specifieke feitencomplex van een overtreding. Ook financiële omstandigheden en het onvermogen om een boete te betalen kunnen leiden tot het oordeel dat een boete onevenredig is. Toch kan het handelen van de Arbeidsinspectie zelf leiden tot boetematiging. Denk hierbij aan de eerdergenoemde termijnen die worden overschreden, of de redelijke termijn. Een procedure mag namelijk niet langer dan vier jaar na de boetekennisgeving duren.

Overige handhavingsmogelijkheden

De Arbeidsinspectie kan niet alleen bestraffend optreden met een bestuurlijke boete, maar kan ook handhavingsinstrumenten inzetten die zijn gericht op herstel. Denk hierbij aan de last onder dwangsom, de last onder bestuursdwang of de stilleging van een onderneming in het geval van (bijvoorbeeld) een gevaarlijke situatie of herhaalde overtreding. Deze bijdrage voert te ver om ook deze instrumenten uitputtend te bespreken, maar van belang is dat ook hiervoor een besluit van de Arbeidsinspectie nodig is. In spoedeisende gevallen kan dit besluit pas achteraf op papier worden gezet.

Strafblad

Een bestuurlijke boete of een bestuurlijke herstelsanctie verschijnt niet op het klassieke strafblad. Daarin verschillen deze sancties van strafvervolging. Voor bijvoorbeeld de Wet-Bibob of een Verklaring Omtrent het Gedrag (‘VOG’) telt een bestuurlijke boete - en soms ook een herstelsanctie - echter wel volledig mee. Een bestuurlijke boete of een herstelsanctie is dan ook niet zonder betekenis voor bijvoorbeeld vergunningen, (vastgoed)transacties en toekomstige aanbestedingen met de overheid.

Afsluiting en doorkijkje

In onze vierde bijdrage gaan wij in de verder gevolgen van zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk handhavend optreden door de Arbeidsinspectie. Wij zullen dan specifiek aandacht besteden aan de Wet-Bibob en de (bedrijfs)VOG.

Dit artikel is geschreven door:

mrs. Remko Wijling en Frank van Ardenne