Wat ging vooraf?
In 2016 werd de richtlijn Bouw- en Sloopveiligheid opgesteld om de uitvoering van bouw- en sloopprocessen veiliger te maken. In 2018 is nader onderzoek gedaan naar het gedrag van vallende voorwerpen en ongevallen met vallende voorwerpen in de bouwsector. Volgend jaar wordt een onderdeel van de richtlijn, namelijk de genoemde veiligheidsafstanden en bouwveiligheidszones in het Bouwbesluit 2012 opgenomen en krijgen daarmee een wettelijke status.
Aan de totstandkoming van de richtlijn Bouw- en Sloopveiligheid en het onderzoek naar het effect van vallende voorwerpen op bouwplaatsen zijn enkele ernstige ongevallen vooraf gegaan. Het opnemen van de bouwveiligheidszones is essentieel om aanvullende maatregelen tegen vallende en wegschietende voorwerpen te kunnen treffen voor de publieksveiligheid.
Aanleiding 1: Kraanongeval Alphen aan den Rijn
Op 3 augustus 2015 vallen in Alphen aan den Rijn tijdens het inhijsen van de Koningin Julianabrug twee op pontons opgestelde mobiele hijskranen met een brugdek om tijdens de hijsoperatie. Ze vallen op belendende percelen. Hierbij worden enkele gebouwen verwoest. Het gevolg is een miljoenenschade. Gelukkig vallen er geen dodelijke slachtoffers maar slechts enkele lichtgewonden.
Bij het voorbereiden van de vernieuwing van het brugdek en de renovatie van de basculekelder is door partijen onvoldoende rekening gehouden met de effecten voor de omliggende gebouwen en publieksveiligheid. De Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) heeft het ongeval onderzocht en concludeert onder ander het volgende:
“Bij de renovatie van de Julianabrug lag de focus van de gemeente op het voorkomen van hinder en overlast voor omwonenden. Dit terwijl de gemeente een belangrijke (overheids-) taak heeft in het waarborgen van de publieke veiligheid, zeker bij werkzaamheden in dichtbebouwd gebied. Een gemeente kan zowel als opdrachtgever en als vergunningverlener actief sturen op omgevingsveiligheid. Dat laat onverlet dat de uitvoerende partijen uiteindelijk de verantwoordelijkheid hebben om het werk veilig uit te voeren.”
Zowel de gemeente als opdrachtgever, vergunningverlener en wegbeheerder, de bouwcombinatie en haar onderaannemers hebben de gevaren van het uitvoeren van een complexe hijsoperatie in druk stedelijk gebied onvoldoende voor ogen gehad.
Aanleiding 2: Ongeval bouwplaats Rijnstraat Den Haag
Op de vroege ochtend van 26 mei 2016 gebeurde een ongeval op een bouwplaats aan de Rijnstraat 8 in Den Haag. Het gaat om het voormalige ministerie van VROM, dat in opdracht van het Rijksvastgoedbedrijf een totale renovatie onderging. Deze renovatie werd uitgevoerd door het consortium 'PoortCentraal' waarin onder meer een aannemer, een architect en een zakelijke dienstverlener participeerden.
Tijdens hijswerkzaamheden met steigermateriaal raakte de last de mast van een hefsteiger waarna de last begon te schuiven en uit de kraan viel. Een pakket van twintig gebundelde tralieliggers kwam op de houten vloer van de hefsteiger terecht, spatte uiteen en viel vervolgens naar beneden.
De tralieliggers belandden ver buiten de bouwschutting op de openbare weg en troffen een 47-jarige Bulgaarse vrouw. Zij was die op slag dood. Twee Duitse bouwvakkers konden nog ternauwernood wegspringen en kwamen met de schrik vrij.
De Onderzoekraad voor Veiligheid (OvV) onderzocht het ongeval en concludeerde onder meer dat het hijsen in de bebouwde omgeving risicovol is, dat de gevaren voor de omgeving beter in kaart moesten worden gebracht en dat vallende voorwerpen op een grotere horizontale afstand terecht kwamen dan de tot dan toe gehanteerde bouwveiligheidszones voorschreven.
Er was onvoldoende rekening gehouden met het kunnen wegstuiteren van voorwerpen en met de lengte en invloedsgebied van te hijsen objecten. Als de vergrote zones van de bouwveiligheid die per 1 januari 2020 van kracht wordt waren gehanteerd, waren aanvullende maatregelen in de zone naast de bouwschutting nodig geweest. Het gaat hier bijvoorbeeld om vluchtroutes, maatregelen om het verkeer veilig te laten doorstromen of hinder van stof tegen te gaan.
Onderzoek omvang en aard bouwrisico's
De Onderzoeksraad voor Veiligheid beval de Minister voor Wonen en Rijksdienst aan om samen mét de bouwsector het inzicht in de omvang en aard van bouwrisico’s te verbeteren door gestructureerd kenmerken, oorzaken, gevolgen en frequentie van incidenten bij te houden en deze gegevens als open data te publiceren. Bovendien het valgedrag van objecten die uit hijskranen kunnen vallen te onderzoeken en de resultaten van het onderzoek te publiceren.
Het registeren en bijhouden van ongevallen en incidenten vindt in ons land versnipperd plaats. Afhankelijk van de ernst van de ongevallen en het domein wordt dit door inspectiediensten, de politiediensten of de sector bijgehouden. Er is geen centraal loket ingericht waarbij alle ongevallen en incidenten worden geregistreerd. Dit deel van de aanbeveling - het bijhouden van incidenten en het publiceren - vindt daarom nog niet gestructureerd plaats.
Het onderzoeken van valgedrag van objecten die uit hijskranen storten is in 2018 uitgevoerd door Aboma onder leiding van Wabo Advies Vaassen (in opdracht van het Ministerie van BZK). Het onderzoek beveelt aan de bouwveiligheidszone te vergroten vanwege het gevaar van vallende voorwerpen en ook rekening te houden met een vergrote bouwveiligheidszone ter plaatse van de kraanopstelplaatsen. Hierbij moet ook rekening worden gehouden met de afmetingen van de te verplaatsen last. Hierdoor kan de gemeente als vergunningverlener van de WABO nadere eisen stellen aan maatregelen op de terreingrens als de publieksveiligheid in het geding is.
Totstandkoming bouwveiligheidszone
De bouwveiligheidszone werd oorspronkelijk al in Arbo informatieblad AI-15 genoemd. In dit informatieblad was een tabel bouwveiligheidszone opgenomen; een horizontale zone gemeten vanuit de gevel die binnen de invloed van kleine vallende voorwerpen (tot 5 kilogram) viel. Deze tabel werd in Duitsland gehanteerd voor het bepalen van veiligheidszones gerelateerd aan hoogtes van bouwwerken. Door de gemeente Den Haag is deze tabel geëxtrapoleerd en aangescherpt en in een gemeentelijke beleidsregel verwoord.
De omvang van de bouwveiligheidszone varieert met de hoogte van het gebouw; hierbij wordt geen onderscheid gemaakt in de vorm en afmetingen van een te hijsen voorwerp en de mogelijkheid dat materiaal kan wegspringen of stuiteren nadat het een onderliggend constructie element heeft geraakt.
Onderzoek naar effect van vallende voorwerpen
Uit het in 2018 uitgevoerde onderzoek naar het effect van vallende voorwerpen uit hijskranen en het effect op de omgeving blijkt dat de tot nu toe gehanteerde bouwveiligheidszone te gering is om het hijsgebied en het trefvlak door de afmetingen van bouwcomponenten afdoende te kunnen beheersen. Dit blijkt enerzijds uit een analyse van bouwongevallen en anderzijds zijn dit de bevindingen van een bij het onderzoek betrokken breed vormgegeven expertpanel.
Zij concluderen dit in het onderzoek en bevelen aan om de bouwveiligheidszone te vergroten met de hijsgebieden, de bouwveiligheidszone met 1/3 te vergroten vanwege vallende voorwerpen ter plaatse van het hijsgebied en ook rekening te houden met de afmetingen van te hijsen voorwerpen.
Trend
Het realiseren van hoogbouw in binnenstedelijk gebied met een intensief gebruikte omgeving en schaarste in de ruimte komt steeds vaker voor. Daarmee worden de risico’s voor de omgeving van de bouwplaats navenant groter. Dit dwingt tot nadenken over een veilig ontwerp en de veilige montage van elementen.
Voor de omgeving is het van belang dat deze veilig is voor alle gebruikers. De trend is waarneembaar om op relatief kleine oppervlakten hoogbouw te realiseren waarbij de bouwveiligheidszone door de hoogte, de hijsplaats en de lastlengte ver buiten de terreingrenzen komt.
Omgeving altijd in gevarenzone
De omgeving van een bouwplaats ligt daarom vrijwel altijd in de gevarenzone en dat betekent dat er beschermingsmaatregelen genomen moeten worden. Dit kan op de terreingrens bijvoorbeeld door het plaatsen van schuttingen of veiligheidsviaducten/ crashdecks en in het bouwproces door het aanpassen van de bouwmethodiek of het toepassen van beveiligingsmethoden, klimschermen of het dubbel borgen of geleiden van lasten. Een vergrote bouwveiligheidszone betekent overigens niet dat het bouwproces niet door kan gaan als er onvoldoende ruimte beschikbaar is, maar dat er beheersmaatregelen getroffen moeten worden door de uitvoerende partij.
Mogelijk is het risico van beperkte ruimte al in de ontwerpfase door de opdrachtgever en ontwerpende partij onderkend en, door bijvoorbeeld het toepassen van de richtlijn bouw- en sloopveiligheid, het ontwerp hierop aangepast, zijn veiligheidsmaatregelen in het bestek opgenomen en een bouwveiligheidsplan of BLVC-plan opgesteld.
Voor Veiligheidskundigen geldt dat zij bepalen dat de contouren van de bouwveiligheidszone goed zijn. Dat de genomen maatregelen afgestemd zijn met het bevoegde gezag. Dat de genomen maatregelen doeltreffend zijn. Dat het bouwveiligheidsplan of BLVC-plan actueel zijn.
De gemeente (Bouw- en Woningtoezicht) zal als vergunningverlener op de kwaliteit en inhoud van het bouwveiligheidsplan toezien en eraan steeds vaker eisen stellen. Met de opname van de veiligheidsafstanden in het Bouwbesluit heeft dit nu ook een wettelijke status waardoor de veiligheid voor de gebruikers van de omgeving verbetert. De bouwongevallen van de afgelopen jaren leren ons dat dit een enorme stap in de goede richting is.
Slachtoffer Rijnstraat Den Haag
Voor de getroffene van het ongeval in de Rijnstraat Den Haag, de 47-jarige Bulgaarse vrouw, komt dit te laat. Zij was op slag dood en daarmee slachtoffer van het ongeval. Het Openbaar Ministerie heeft bekend gemaakt niemand voor de dood van de vrouw te gaan vervolgen.
Er is onvoldoende aanleiding om één of meer van de verdachten te vervolgen, zo stelt zij. De projectorganisatie van het object was complex, de bouwplaats krap en de vrouw was geen werkneemster en de hoeveelheid gebeurtenissen zijn niet aan één partij of persoon te verwijten.
Met name de krappe bouwplaats in een door publiek intensief gebruikte omgeving vergt de noodzaak voor een aanscherping door vergroting van de bouwveiligheidszone. Er zouden dan maatregelen tegen vallende voorwerpen op de grens van het bouwterrein nodig zijn geweest met mogelijk een andere afloop van het incident.
Samenvattend:
De bouwongevallen van de afgelopen jaren leren ons dat de omgeving van een bouwplaats kwetsbaar is en dat maatregelen getroffen moeten worden om deze omgeving te beschermen. Met de trend van het steeds vaker realiseren van hoogbouw in een stedelijke omgeving zijn aanvullende maatregelen noodzakelijk.
Het vergroten van de bouwveiligheidszone vanwege de vallende en wegschietende voorwerpen geeft beter zicht op het risicogebied en zal naar verwachting leiden tot een betere beheersing van de omgevingsveiligheid. Om tot dit inzicht te komen zijn er helaas doden te betreuren.
Het volledige rapport over de nieuwe richtlijn vind je hier.
De drie overzichtsschema's zijn bijgevoegd als pfd.
